（三）农业转移人口公共服务情况。
教育方面，全市现有各级各类学校1393所，教职工3.03万人，在校学生32.3万人，其中小学16.9万人，初中8.99万人，高中6.4万人。校舍总面积372.9万平方米，生均校舍面积由2010年的7.2平方米提高到8.5平方米。1999-2013年，全市小学在校学生数呈下降趋势，近5年年均招生3.25万人，农村学校一年级新生数下降较为明显。全市参加中考学生近15年累计57.2万人，高中入学新生累计28.9万人，其中农村学校学生占77.2%，中考录取率50.47%；近5年农村考生平均录取率为56.52%。全市高考学生近15年累计28.5万人，被高等院校录取学生累计17.9万人，其中农村学校学生15.01万人，高考录取率62.99%；近5年农村学校参加高考人数和高考录取率均呈上升趋势，农村考生平均录取率达到64.08%。按照“以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学接收为主”的原则，我市农业转移人口及其子女与所在地城镇居民子女在入学上同等对待，在义务教育阶段同等享受公用经费补助、免除作业本费、免费提供教科书等各项优惠政策，在收费、转学、初中会考、中职教育、高考录取等方面与所在地城镇居民完全相同。农业转移人口转为城镇居民但子女仍然在农村就读的，继续享受农村寄宿制学校的各项补助政策。医疗服务方面，全市现有各类医疗卫生机构2615个、床位7962张，医疗卫生工作者1.3万人。截止2013年底，新农合参合农民216.97万人，参合率98.18%，人均筹资标准与城镇居民均为380元，住院费用实际报销比例提高到60%。全市累计建立标准化电子健康档案245.9万份，建档率93.2%；0-6岁儿童建卡服务合格率92.15%，以乡为单位常规免疫接种95%以上；孕产妇建卡服务合格率94.2%；市内农业转移人口计划生育免费技术服务覆盖率达到100%。农村“三留守”和养老服务方面，截止2013年年底，我市有留守妇女12.58万人，占妇女总数的9.9%；留守儿童7.02万名，占儿童总数的14.12%；60岁以上的老年人32.57万人，占全市总人口的12.35%，其中城市3.48万人，农村29.09万人；失能老人2.6万人，占老年人总数的8.06%，空巢老人6.8万人，占老年人总数的20.87%。全市已建成养老服务设施412个，床位6593张，每千名老人拥有床位20.16张；规范管理65岁老年人23.7万人，管理率达到95.2%。社区服务方面，全市现有社区居委会59个，其中县城社区37个，乡镇社区22个，共辖居民9.5万户19.2万人，社区平均户数为1767户。规模在1000户以下的社区17个，占29.3%；1000至2000户的23个，占39%；2000户以上社区19个，占32.8%。建有社区服务站32个，文化体育活动场所38处，便民服务网点1202个。社会组织923个，其中为社区居民提供服务的组织7个。
（四）农业转移人口就业和社会保障情况。
从转移人口就业看，2009年以来，全市回归高校毕业生3.08万人，通过政策招考安置、到企业就业、创业就业等方式，累计实现就业2.81万人，其中农村籍学生2.15万人，占76.36%，就业率91.2%。我市农业转移人口季节性、兼业性就业占比较大，36.4%的农村转移人口属季节性或临时性就业，农忙务农，农闲外出务工；26.2%属兼职就业，务工同时还兼种土地；37.4%的农业转移人员长期在城市务工或创业。近3年以来，全市累计完成农村劳动力技能培训27.3万人。从社会保障情况看，农业转移人口中，参加养老保险比例较高，达到95%；参加失业保险、工伤保险和生育保险比例较低，分别占11.4%、5.3%和1.3%。全市城乡低保共保障12.95万户39.9万人，其中城镇保障5.36万人，占城镇总人口的16.52%；农村保障34.5万人，占农村居民总人口的15.2%。从住房保障看，商品房对本市户籍人口限购2套。2013年，我市新开工保障性安居工程2851套，建成5556套，分配入住4956套；实施房地产开发项目93个，建筑面积187万平方米。今年，我市积极推行廉租住房和公共租赁住房并轨运行机制，着力加快棚户区改造，统筹建设各类保障性住房14658套。
（五）农业转移人口的公共成本。
综合考虑城镇吸纳农业转移人口所需的硬件投入、软件建设和相关管理平台创建等要素进行测算，包括城镇水、电、路等基础设施建设，城镇公共交通投入，城镇社会保障和学校、医院、通讯、金融网络等公共服务设施投资，城镇市场配套建设，城镇社会管理和服务机构创建运营等。经核算，我市转移人口的人均公共成本约为57.3万元。
二、我市农业转移人口市民化存在的问题
（一）现行城乡政策的差异性，不利于农业转移人口市民化。
户籍城乡二元体制是推进农业转移人口市民化的瓶颈。一方面，城镇落户渠道不畅，落户门槛高、限制严，将租房人员、企业聘用人员和自主创业人员排除在外，长期生活在城镇的农业转移人口绝大多数只是按城镇常住人口进行统计。另一方面，我市未实施居住证制度，受户籍限制，农业转移人口在城镇公共服务方面难以享受和城镇居民相同的待遇，农业转移人口缺乏长期在城镇生活的信心，相当多的农业转移人口就业在城市，户籍在农村；劳力在城镇，家属在农村；生活在城镇，根基在农村，大多数务工人员多年后又回流到农村。农民对土地的依赖性和现行土地政策在一定程度上阻碍农业转移人口市民化。受传统思想影响，农民对土地的依赖性强，相当一部分转移人口不愿意放弃土地转为城镇人口。同时，随着农村土地改革深入推进，农民除了享受附着在承包土地上的各种补贴政策外，还将获得基于承包地、宅基地更多的收益权能，加上农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市，改革政策调整在拓宽农民收入渠道的同时，一定程度上也强化了农民不愿市民化的心理预期。特别是城镇郊区和城乡结合部的一些农民，巨额征地补偿和良好的集体经济收益，使一些农民更愿意持有农村户口在城市生活，共享城市与农村的双重优惠待遇。城镇住房政策的非农性是农业转移人口市民化的一道难关。目前，我市农业人口未纳入城镇经济适用房、公共租赁房、减价商品房等保障性住房计划范畴，城市商品房价格过高，农业转移人口根本难以承受。同时，大部分转移人口就业、居住的不稳定性，使住房公积金制度在一些企业难以落实，住房成为制约农业转移人口市民化的重要问题。
（二）城乡公共资源配置不均衡，影响农业人口市民化进程。
教育方面，近年来，国家加大了教育专项资金投入，特别是免除学生义务教育阶段的各项收费，极大地促进了我市教育事业的发展。但是，财政转移资金投入长期以来倾斜农村、弱化城镇的导向，与农村学生逐年减少、城镇学生日益增多的发展趋势不相适应，城镇校舍“爆棚”、大班额和农村学校“空壳化”、运行艰难等问题并存，造成了教育资源的极大浪费。同时，农民子女变市民后，不再享受义务教育阶段营养改善计划、寄宿学生生活补助等优惠政策，在一定程度上也影响了农业转移人口市民化的积极性。医疗卫生方面。随着农业人口加速转移，本应由乡镇卫生院、村卫生所承担的绝大多数医疗服务逐渐由市、县两级医疗机构承担，造成乡村医疗机构“门可罗雀”，县级以上医院“人满为患”。近3年来，全市县级以上医院平均门诊人数和住院人数分别达到176.43万人次和14.63万人次，平均床位使用率为86.8%。其中，市第一人民医院、市中医院、XX区人民医院床位使用率高达106%以上，医疗服务能力基本达到极限，难以满足农业人口大规模转为市民的实际需要。同时，城乡居民医疗保险服务分属不同部门管理，且在报销比例、起伏线、封顶线以及报销药品目录、大病救助范围和门诊报销方式等方面存在差异，对农业转移人口市民化也较大影响。
（三）社区建设管理滞后，难以适应农业转移人口市民化的需要。
一是管理体制不顺。目前社区基本划归为基层群众性自治组织，但不等同于村委会建制，也不属于行政、事业管理范畴，社区工作人员未纳入编制管理，工资待遇低，一些社区存在无阵地、无设备、无经费的“三无”问题，严重影响了他们的积极性。二是服务职能缺失。社区职能定位不清，重管理轻服务，大部分从事的是相关部门延伸出来的工作职能，加之社工人员队伍素质参次不齐，提供专业服务力量薄弱，难以满足服务对象特别新增农业转移人口的需求。部分养老服务机构基础设施发展滞后，服务内容和功能单一，不能满足老年人多元化的服务需求。三是社会救助核定困难。目前居民家庭经济状况核定机制还不健全，特别是农业转移人口就业的多样性、收入的隐蔽性和不稳定性，家庭收入情况难以核定，社会救助范围还存在盲区。同时，农业转移人口受户籍限制，不能申请城市低保，他们市民化积极性并不高。
（四）信息共享平台建设滞后，加大了农业转移人口市民化后统筹管理的难度。
农业转移人口管理涉及公安、人口、教育、卫生、人社、住建等多个部门。近年来，相关职能部门先后建立起了各自的信息管理系统，但信息资源在部门与部门、行业与行业之间的横向共享、流通还不畅通，一些公用信息例如流动人口规模、转移人口数量、在校学生规模等数据资源难以共享，基于人口的各类统计工作口径差距大，加大了新增城镇人口有效管理和服务的难度。
（五）农业转移人口素质低，直接影响到市民化的进程。
农业转移人口中初中及以下文化程度高达62.8%，受过职业技能和创业能力培训的仅占13.6%。具有中级职业资格以上的仅占6%，初级职业资格占33%，没有职业资格的占61%，绝大多数农业转移人口主要从事建筑施工、装卸搬运等以体力为主的劳动，收入低且工作不稳定。特别是在经济转型升级大背景下，产业结构调整对劳动力素质提出了更高的要求，进城农民大多专业技能差，不能满足企业发展需求，企业用工难和农业转移人员就业难的双重矛盾并存。尽管目前人社、教育、农业等多个部门都有农村劳动力技能培训的任务，但存在培训资源不集中、培训项目分散、技能培训质量不高等问题。同时，农民大都重眼前利益、轻长远发展，加上季节性农忙影响，对集中脱产培训不积极，组织培训的难度较大。
（六）城镇产业基础薄弱，对农业转移人口的吸纳能力有限。
农业转移人口市民化的一个重要前提，是要有相关产业的带动，尤其是以工业化发展为基础的产品供给和岗位供给，以及与此配套发展的服务业，为转移人口提供基本的生活保障。但从我市实际看，经济发展主要依赖始于上世纪70年代的石油开发，但油田企业快速发展对地方企业的壮大、特别是农业人口转移的带动作用并不明显，未能形成“资源开发-地方产业配套-群众致富-资源开发”的良性循环，“央企大体格、快发展”和“地方工业低层次、小规模”的局面长期以来没有得到实质性的改变。近年来，虽然地企融合发展步伐加快，庆阳能化集团成立运营并参与资源开发服务，但受政策、体制限制，地企双方在产业培育、转移人口就业等方面的契合度、融合度还不够，产城融合趋势不明显。2013年，全市完成规模以上工业增加值331.86亿元，其中央企295.43亿元，地方工业36.46亿元，仅占10.99%。以石油开发为例，去年庆阳境内原油产量达到659.4万吨，长庆油田实现的销售收入达到310亿元，而回馈地方的发展资金仅为1.6亿元，油田收获“西瓜”与地方得到“芝麻”的效益反差十分明显。
三、加快农业转移人口市民化的对策建议
（一）推进户籍制度改革，消除农业转移人口市民化的制度障碍
按照十八届三中全会“加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制”精神，根据我市实际，建议按照优先解决存量、有序引导增量的原则，放宽落户限制和界定条件，以城市规划区范围内的失地农民、城中村农民为突破口，引导农民有序转为城镇居民；对在城镇有相对稳定工作和相对固定住所的，可进行城镇户口登记，与其共同居住生活的配偶、子女、父母均可申请转为城镇户口；逐步探索取消城乡户籍居民在就业服务、工资报酬、医疗服务、住房和社会保障等方面不公平的制度安排，分阶段建立完善城乡人口自由流动的制度体系，最终实现城乡户籍管理一元化和公共服务一体化。
（二）完善农村土地制度，增强农业转移人口市民化的经济保障
针对土地流转缓慢、农业产业化程度不高、农民对土地依赖性强的问题，一方面，加快农村土地、林权确权和颁证步伐，探索建立农村土地产权交易市场，引导以土地为主体的各类要素资源依法有序流转；另一方面，发展壮大农业企业、专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体，提高农业生产效率和产业化发展水平，使农业人口有脱离土地进城的条件。针对农业转移人口因为承包地、宅基地上的各项权益而不愿市民化的问题，建议允许农民带着“土地权益”进城，农业转移人口市民化后，继续保留其原有承包地、宅基地使用权和流转权等合法权益；对自愿退出承包地、宅基地的农业转移人口，给予一次性经济补偿。
（三）推动公共服务制度和政策创新，加快农业转移人口市民化进程
教育方面，根据农业转移人口市民化进程优化教育资源布局调整，使学生转移流动与教育发展同向同步。一是对农村有一定发展基础和规模的学校或教学点，分步进行标准化建设，建办为寄宿制学校；对由于农业人口转移、学生数量过少，对办学规模小、条件差的小学或教学点，予以撤并。统筹管理中小学教师编制，建立城乡学校教师相互补充机制，保证学生需求。二是充分考虑由于农村人口转移到城镇造成城镇学校校舍不足、资源紧缺的实际，加大对市区、县城和重点城镇学校的资金投入，支持加快扩建步伐，缓解“上学难”问题。三是实行义务教育阶段城乡学生平等的营养膳食补助和寄宿生生活补助政策。
医疗卫生方面，充分考虑农业转移人口加速市民化和城镇常住人口规模不断扩大的实际，合理配置城乡基本医疗卫生服务资源。在巩固乡村医疗机构建设成果的基础上，加大对县以上医院建设的支持力度，扩大规模、提升水平。同时，加快城乡医保制度并轨，整合部门管理职能，实行统一的报销方式和标准，待条件成熟后与城镇职工医疗保险并轨，实现“三保合一”。
社会保障方面，一是建立统一、开放、竞争、有序的人力资源市场，促进农业转移人员公平就业。二是建议对养老保险实行多元统筹管理办法，设立多层次参保标准，根据转移人口意愿自主选择参加养老保险的种类和层次，切实落实养老保险全覆盖，提高保障水平。三是把农业转移人口逐步纳入失业保险和生育保险范畴，合理确定等级标准，研究制定相关政策，妥善解决社会保险异地转移、接续等问题。
住房保障方面，把解决农业转移人口的住房问题逐步纳入城镇棚户区改造和保障性住房建设计划，建立并落实农业转移人口住房公积金制度和住房公积金贷款购买住房制度。
（四）健全基层管理服务体系，提升农业转移人口综合服务水平
社区建设上，建议理清部门“行政权力”与社区“自治权利”的界限，理顺社区工作人员编制管理，加大基础设施建设力度，完善社区服务功能。社会救助上，建议将农村转移人口纳入城市低保救助范围；逐步缩面提标，保主保重，取消三、四类保障人数，提高一、二类保障标准，提高救助保障准确率；提高对低收入的高龄、独居、失能等困难老人的养老救助补贴标准，加快建立以居家养老为主体、社区养老为依托、政府机构养老为补充的养老保障体系。
（五）加快公共信息共享平台建设，提升农业转移人口综合管理服务效率
一方面，建立农业转移人口流出地和流入地之间的公共信息交流和工作移交机制，使人口信息随人口跨地区流动而转移，确保各项公共服务及时有效。另一方面，建议将不同行业信息管理平台、数据库进行有效整合，建立“统一采集、集中管理、信息共享”的人口综合管理服务平台，实现人口信息资源在公安、教育、医疗卫生、社会保障等行业之间的横向互通和及时共享，提高社会服务的质量和水平。
（六）加大产业发展扶持力度，强化城镇对农业转移人口的吸纳能力
一是大力推动优势资源开发，围绕油煤气等优势资源开发，建议在税收属地征收、税收分成、资源开发费征收、支地原油数量和地方参与资源开发等方面出台相关政策，加快我市地企深度融合发展，增加城镇接纳转移人口的产业实力。二是大力发展现代服务业，积极支持混合所有制经济和实体经济发展，特别是加大民俗文化、中医药养生保健和家政服务、物流配送等新型服务产业发展扶持力度，推动餐饮、商贸、运输等传统服务业转型升级，增加社会岗位需求，创造农民进城的条件和机会。三是加快产城融合步伐，支持我市以长庆桥煤炭石油化工、驿马农产品食品加工、西川装备制造和西峰民俗文化产业园为基础，创建国家级经济技术开发区，带动农民向工业园区和重点特色城镇合理流动、有序集中，提高人口聚集度和产业的关联度，解决有城无人、有人无产的问题。四是强化创业就业培训，根据产业发展需求设置培训内容，整合培训资源，开展“订单式、定向性”培训，进一步提高农业转移人口素质，增强他们在城镇创业就业的能力。
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